2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，也是分税制改革实施30周年。财税人士普遍认为，理顺中央与地方财政关系、省以下财政体制以及健全地方税体系、转移支付制度等都将成为新一轮财税体制改革的“必答题”。
省以下财政体制改革“路线图”明确
财税体制改革经常被称为改革的“突破口”和“先行军”，为其他重点领域改革起到重要的先导和支撑作用。
1994年分税制改革被认为是新中国成立以来涉及范围最广、调整力度最大、影响最为深远的一次财税改革。这不仅为随后的经济迅猛增长打下了坚实的制度基石，也为国家治理能力持续增强提供了有力的制度支撑。
不过，分税制改革遗留的地方政府事权与财权不匹配等问题，虽经过多轮改革取得了积极进展，但仍然存在很多需要解决的问题。
党的二十大报告已经为进一步深化财税体制改革指明方向：健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。
“作为中央与地方财政关系的延伸，一些地区省以下财政体制改革相对滞后，存在与完整、准确、全面贯彻新发展理念，建设公平统一市场，实现基本公共服务均等化要求不相适应的方面，主要体现在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱、基本公共服务均等化程度有待提升等，亟须通过进一步深化改革来推动解决。” 财政部有关负责人说。
2022年6月，国办出台《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（下称《指导意见》），被认为是给出了省以下财政体制改革“路线图”。
改革如何推进？《指导意见》明确了五方面的改革举措：清晰界定省以下财政事权和支出责任；理顺省以下政府间收入关系；完善省以下转移支付制度；建立健全省以下财政体制调整机制；规范省以下财政管理。
“1994年分税制改革的直接目标是提高‘两个比重’（指财政收入占GDP的比重、中央财政收入占整体财政收入的比重），提高中央宏观调控能力、提高财政汲取能力，同时通过一系列制度建设初步理顺政府与市场、中央与地方关系。但是受制于历史原因，1994年改革主要解决的是中央与地方收入划分的问题，留下了中央与地方事权和支出责任划分、省以下财政体制两个问题留待后续改革。”粤开证券首席经济学家罗志恒向《中国经济周刊》记者分析指出，其中，中央与地方事权和支出责任划分在2016年以来逐步分领域取得了积极进展，但省以下财政体制改革长期处于改革的“视野盲区”。
罗志恒分析称，省以下财政体制仍呈现出差异性极大且不规范的特征，有待进一步深化。《指导意见》完善省以下财权与事权和支出责任划分，进一步推进构建权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政体制，但是如何实现统一规范与因地制宜仍是下阶段的重大课题；部分省份越到基层，基本公共服务的保障越难。
按照罗志恒的测算，由于省级政府上收财力、下移支出责任，区县风险越来越高，区县政府近乎无限责任，越到基层，活力越下降。截至2022年年底，地方政府显性债务中50%在区县，隐性债务中有1/3在区县。
中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君向《中国经济周刊》记者分析指出，原来分税制框架已不适应新形势，需要谋划新一轮财政体制改革。这其中，省以下财政体制改革扮演着重要角色。我国基层政府为70%以上的人口提供了基本公共服务。推进省以下财政体制改革，需增强基层公共服务保障能力。
事由谁干，钱由谁出
“路线图”明确之后，如何进一步推进落地实施是各地关注的焦点。2023年下半年以来，广东、贵州、江西三省相继公开了本省的改革方案。三省方案均对财政事权和支出责任划分进行了改革。
财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任则是政府履行财政事权的支出义务和保障，“谁的财政事权谁承担支出责任”。
推动省以下财政体制改革，合理、清晰地划分财政事权和支出责任，才能更好地确保各级政府有效履行职责，特别是更到位地提供基本公共服务。
整体来看，三省都根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，界定省以下各级财政事权。
广东方案提出，按照中央统一部署，结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省与市县各级财政事权，适度强化省级财政事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。
江西方案提到，将全省性发展战略规划、促进区域基本公共服务均等化等体现省级调控管理的重大事务确定为省级财政事权。将直接面向基层、与常住人口密切相关、由基层政府提供更为便捷有效的事务确定为市县财政事权。将主要基本公共服务事项以及受益范围跨市县、信息处理相对复杂、外部性较强的事务主要确定为省与市县共同财政事权。
贵州方案提到，结合经济社会发展实际，稳步推进省以下财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。将直接面向基层或由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。
江西和贵州的改革方案都提到，适度强化教育、科研、社保、医保、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、防范化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。
在支出责任分担机制方面，三省方案均提出，按照政府间财政事权划分，明晰界定省、市、县三级财政支出责任。在共同事权方面，考虑市县经济发展水平、财力状况及现有政策规定，差别化确定共同财政事权省、市、县三级支出责任分担比例。
教育支出往往是各级政府第一大公共财政支出。对于市县基层政府而言，教育经费的投入和使用问题一直备受关注。
江西方案明确，强化义务教育经费保障，对国家统一出台的调整机关事业单位工作人员基本工资政策，省级对市县编制内义务教育教师调资所需支出全额补助；对市县编制内义务教育教师正常增加薪级工资，省级按照30%（其中西部政策延伸县按照40%）补助；义务教育教师其他收入待遇按照原渠道予以足额保障。
三省改革方案均提到，按照“县级为主、市级帮扶、省级兜底”原则，建立县级财力长效保障机制，全面落实基层“三保”责任。
如何分税
巧妇难为无米之炊。政府正常履职、维持公共服务也需要稳定的“真金白银”来保障。
在财权分配方面，广东、贵州、江西三省经济社会发展情况不一，改革方案呈现出一些差异。总体来看，就主体税种（增值税、企业所得税、个人所得税等）地方所得部分省级分享比例而言，广东维持省与市县“五五”分享，江西省与市县按照3∶7比例分享，贵州省级分享比例约占20%～23%。
广东方案明确，坚持以共享税为主体的收入划分制度，维持增值税、企业所得税、个人所得税和土地增值税省与市县“五五”分享。继续将原规定的电力、铁路、通讯、烟草等领域相关税收作为省级固定收入。将中央分配该省的国家管网集团税收划为省级固定收入。随省级固定收入缴纳的教育费附加、地方教育费附加由省级全额分享。继续将税基较为稳定、地域属性明显的城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税等税收收入作为市县级收入。
贵州方案则提出，强化省级固定收入管理。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例，增强省级调控能力，做好重大战略任务财力保障。
其中，省级固定收入包括：茅台集团等6户企业，以及中移动贵州公司等13户央企在黔分支机构缴纳的企业所得税等；集中缴纳的铁路运输、跨省管道运输企业各项税收中央下划地方分享部分；中央财政按照相关因素通过国库划转贵州省的总机构预缴企业所得税等。
在省、市、县收入划分方面，贵州方案明确，除省级固定收入外，主体税种省、市、县三级执行规范统一的收入分享比例。增值税地方分享部分，省、市、县三级按23∶19∶58比例分享。企业所得税及个人所得税地方分享部分、煤炭资源税及其他资源税、城镇土地使用税、环境保护税，省、市、县三级按20∶20∶60比例分享。城市维护建设税、耕地占用税、契税，市、县两级按20∶80比例分享。
贵州省财政厅厅长石化清在新闻发布会上介绍，贵州省以下财政体制改革的重点举措，主要围绕“加、减、乘、除”四个方面发力。其中注重让利市县，在财政保障能力上做“加法”。
他举例称，为支持打造新型综合能源基地建设，将煤炭资源税市县分享比例各增加10个百分点，激发市县发展煤炭产业的积极性。优化调整省对市县增量集中机制，减少省级集中额度，增加市县收入，增强发展信心。持续加大财力下沉，重点向革命老区、民族地区和财力薄弱地区倾斜，不断提升市县财力水平，增强基层财政保障能力。
江西方案将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例。将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。金融、电力、石油、天然气管网、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。
江西方案称，探索建立省以下区域间均衡度评估机制，定期开展评估，作为收入划分调整依据。
保持省与市县财政收入划分格局总体稳定。省与市县按照3∶7比例分享增值税、企业所得税、个人所得税的地方所得部分和环境保护税；铁路运输企业税费收入由省与设区市按照3∶7比例分享，70%部分按照铁路里程覆盖率、客运量、站点数、常住人口和国内生产总值在设区市之间分配。其他地方税收归属市县。
江西方案还明确，今后中央新下划以及新开征的税种地方所得部分，省与市县原则上均按3∶7比例分享。
财税改革将撬动地方财政“钱袋子”, 使得收入、支出和监督等方面都发生显著变化，可谓牵一发而动全身。
“地方政府履行自己的职能，需要考虑要花多少钱，有多少钱可花，钱从哪里来，这在一定程度上代表了地方财政的自主性。”王雍君说，地方财政收入自主性可简要地定义为，具有预见性与可控性的收入，占本级地方财政收入或支出总额的至少70%以上。自主性是积极性的前提，只有地方财政有足够的自主性，才能推动各级政府更好地履职尽责。
罗志恒建议，规范省以下财政收入划分，明确分税分成制、基数+增量分成制两个大类财政体制的适用条件以及收入划分原则，逐步过渡到分税分成制度。建议省以下收入划分逐步从当前的“侧重省本级财力控制”的角度，转到“根据税收属性划分税种以及不同税种的分成比例”。省级政府根据省内区域差异情况设置合理的省与市县财力比重，区域差异大的省份由省级政府适当提高省本级占比，控制更多财力用于转移支付。省以下政府间的税收收入主要在省级与市县间分配，采取共享税为主导的省与市县收入划分方式。省级政府适度提高增值税、资源税等税种比重，其他税种可留给市县或者赋予市县较大分成比例。
（本文刊发于《中国经济周刊》2024年第3、4期）
